Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica con sede in L'Aquila per la declaratoria di
incostituzionalita' e conseguente annullamento, previa sospensione
della legge della Regione Abruzzo del 24 novembre 2008, n. 17,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della regione n. 8 straordinario
del giorno 26 novembre 2008, recante «Norme regionali contenenti
l'attuazione della Parte terza del decreto legislativo n. 152/2006 e
s.m.i. e disposizioni in materia di personale, con specifico riguardo
a:
1) intera legge, per contrasto con gli artt. 121 e 126 della
Costituzione;
2) art. 5, per contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione;
3) art. 24, comma 1 e correlato quarto comma, e 25, comma 7,
per contrasto con gli art. 3 e 7, terzo comma, della Costituzione;
4) art. 24, comma 1 e correlato comma 4, per contrasto con
gli artt. 3, 97, terzo comma, e 81 della Costituzione, nonche' 5 e
120, secondo comma, della Costituzione;
5) art. 25, comma 1, in contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo
comma, della Costituzione;
6) art. 25, comma 3, per contrasto con gli artt. 3 e 97,
terzo comma, della Costituzione;
7) art. 25, comma 5, per contrasto con gli artt. 3 e 97,
terzo comma, della Costituzione;
8) art. 24, comma 3 e 26, per contrasto con gli artt. 3 e 97,
terzo comma, della Costituzione e a cio' a seguito della
determinazione del Consiglio dei ministri di impugnativa della
predetta legge regionale, assunta nella seduta del 28 novembre 2008.
1. - Nel Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 17
Straordinario del 26 novembre 2008, risulta pubblicata la legge
regionale 24 novembre 2008, n. 17, recante «Norme regionali
contenenti l'attuazione della Parte terza del decreto legislativo n.
152/2006 e s.m.i. e disposizioni in materia di personale».
La legge in esame e' stata adottata dal Consiglio regionale in
regime di prorogatio, ossia in pendenza del suo anticipato
scioglimento. Essa tuttavia contiene una serie di importanti
disposizioni sia in materia di acque, scarichi, impianti, ecc. (dal
Capo I al Capo VII), per dare attuazione al decreto legislativo n.
152/2006 (cd. codice dell'ambiente), sia in materia di personale
(Capo VIII).
Con riferimento all'approvazione di tale importante legge da
parte del disciolto Consiglio regionale e, pertanto, in carica solo
per gli affari di ordinaria amministrazione, giova far presente
quanto segue:
L'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo
testualmente recita: «in caso di scioglimento anticipato e di
scadenza della legislatura, il Consiglio e l'Esecutivo regionale sono
prorogati sino alla proclamazione degli effetti nelle nuove elezioni,
indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo le
modalita' definite dalla legge elettorale».
Tale norma, pertanto, fa riferimento all'istituto della
prorogatio, da intendersi quale sopravvivenza temporanea di limitati
poteri in sostituzione dei titolari per i quali si e' verificata la
cessazione del mandato (nella fattispecie in esame determinata dalle
avvenute dimissioni del Presidente della Giunta, le quali hanno
comportato le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio
regionale, ai sensi dell'art. 44, comma 5, dello statuto).
Codesta Corte costituzionale, proprio con riferimento ai consigli
regionali, ha chiarito il principio secondo cui i consigli, dopo il
termine della legislatura, dispongono di poteri attenuati, confacenti
alla loro situazione di organi in scadenza.
Si verifica in sostanza una fase di depotenziamento delle
funzioni del consiglio la cui ratio e' stata individuata dalla
giurisprudenza costituzionale nel principio di rappresentativita'
connaturato alle assemblee consiliari regionali, in virtu' della loro
diretta investitura popolare e della loro responsabilita' politica
verso la comunita' regionale (sent. 196/2003, sent. 515/1995, sent.
468/1991).
Pertanto, il consiglio regionale non puo' che deliberare in
circostanze straordinarie o di urgenza, o per il compimento di atti
dovuti.
In relazione alla natura e tipologia degli atti urgenti ed
indifferibili che possono legittimamente essere adottati dagli organi
legislativi in prorogatio, si fa riferimento ad una prassi
consolidata, formatasi in tema di lavori parlamentari.
Applicando la prassi parlamentare all'attivita' legislativa
regionale, possono essere approvati in regime di prorogatio solo
quelli costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una
direttiva comunitaria direttamente vincolante per le regioni, o
progetti di legge che presentano i caratteri dell'indifferibilita' ed
urgenza, quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio
provvisorio o una variazione di bilancio.
L'urgenza ed indifferibilita' oltre ad essere adeguatamente
motivata, deve essere volta ad eliminare le situazioni di danno senza
limitare la liberta' di scelta dell'organo legislativo quando avra'
riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
Il provvedimento legislativo in esame, pertanto, non riveste
alcuno dei caratteri di indifferibilita' ed urgenza ne' di atto
dovuto o riferibile a situazioni di estrema gravita' da non poter
essere rinviato per non recare danno alla collettivita' regionale o
al funzionamento dell'ente.
Esso percio' si pone in contrasto con l'art. 121, secondo comma,
della Costituzione, perche' sottrae al consiglio regionale, titolare
della pienezza delle funzioni, le sue potesta' legislative in materia
di ambiente e di personale, e viola anche l'art. 126, perche' riduce
la portata degli effetti dello scioglimento del consiglio, disposto
ai sensi dell'indicato articolo.
L'illegittimita' costituzionale dell'intera legge assorbe
naturalmente anche quella dei singoli art. sopraindicati, il cui
testo si ritiene opportuno riportare testualmente qui di seguito, per
completezza espositiva.
Art. 5.
Limiti e indirizzi tecnici per lo scarico sul suolo o strati
superficiali del sottosuolo
di acque reflue urbane domestiche ed assimilabili alle domestiche
1. Tenuto conto dei casi previsti dall'art. 103, comma 1, decreto
legislativo n. 152/2006, ove la provincia competente per territorio
accerti l'impossibilita' di recapito in acque superficiali o di
allaccio alla rete fognaria, lo scarico deve essere disciplinato come
da Tabella V dell'Allegato alla presente legge.
2. La regione, nell'ambito della gestione del Piano di Tutela
delle Acque (PTA) redatto ai sensi del decreto legislativo n.
152/2006, puo' stabilire prescrizioni e limiti piu' restrittivi
alfine di tutelare i corpi idrici e di perseguire gli obiettivi di
qualita' ambientale fissati dal decreto legislativo n. 152/2006.
3. Resta comunque vietato lo scarico al suolo delle sostanze di
cui al paragrafo 2.1 dell'Allegato 5 al decreto legislativo n.
152/2006.
4. I titolari degli scarichi, dalla data di entrata in vigore
della presente legge, al fine di conformare lo scarico alle
previsioni di cui al primo comma, richiedono l'autorizzazione, ovvero
la variazione del provvedimento di autorizzazione gia' in essere,
alla provincia territorialmente competente che rilascia il
provvedimento tenuto conto della ricognizione preliminare degli
agglomerati effettuata ai sensi del decreto ministeriale 18 settembre
2002 - Modalita' d'informazione sullo stato di qualita' delle acque
ai sensi dell'art. 3, settimo comma, del decreto legislativo 11
maggio 1990, n. 152 e fermo restando quanto previsto all'art. 7,
comma 10 della presente legge.
5. Qualora sia tecnicamente impossibile adottare le soluzioni
indicate nella colonna della Tabella A in Allegato alla presente
legge relativa a «Agglomerato, insediamento, installazione o edificio
isolato fino a 50 A.E.» e limitatamente ai casi previsti nella stessa
colonna, l'Autorita' competente, previa verifica, puo' autorizzare lo
smaltimento delle acque reflue utilizzando pozzi assorbenti anche per
nuovi scarichi.
Art. 24.
Stabilizzazione del personale precario della Regione Abruzzo
1. In attuazione dell'art. 1, commi 557 e 558 della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) e dell'art. 3, commi
94 e 95 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria
2008), la Giunta regionale ed il Consiglio regionale sono autorizzati
ad adottare disposizioni per la stabilizzazione del personale
precario nel rispetto dei principi statuiti rispettivamente dal Piano
straordinario per la stabilizzazione del lavoro precario della Giunta
regionale d'Abruzzo, approvato con deliberazione di Giunta regionale
21 gennaio 2008 n. 38, e dalla deliberazione n. 36 del 27 marzo 2008
dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale (Determinazione in
ordine alla stabilizzazione del personale precario e sui tempi della
programmazione triennale dei fabbisogni 2008-2010).
2. Al fine di garantire i livelli essenziali di assistenza ai
cittadini le disposizioni di cui al presente art. si estendono al
personale a tempo determinato e Co.Co.Co. delle Aziende sanitarie
locali, fermo restando il rispetto degli impegni assunti dalla
Regione Abruzzo a seguito dell'accordo Governo-Regione per il Piano
di rientro sanitario e del tetto di spesa di cui alla deliberazione
di Giunta regionale n. 224 del 13 marzo 2007 pubblicata nel B.U.R.A.
n. 3 straordinario del 23 marzo 2007.
3. La Giunta regionale, ai fin della copertura dei posti vacanti
nelle dotazioni organiche per ciascuna delle categorie non
dirigenziali e riservati, nel rispetto delle programmazioni del
fabbisogno del personale annualita' 2001-2007, alle progressioni
verticali, bandisce corsi-concorsi di riqualificazione, aggiornamento
e specializzazione del personale, i cui requisiti di accesso e le
modalita' per l'organizzazione dei relativi percorsi formativi
vengono disciplinati, previa concertazione sindacale, con apposito
atto di organizzazione. Sono fatte salve le graduatorie in essere al
3 agosto 2005, formate a seguito di concorso espletato per selezione
interna del personale a tempo indeterminato.
4. Nelle more dell'espletamento delle procedure di
stabilizzazione il Consiglio, la Giunta regionale, le SL e gli enti
regionali e strumentali continuano ad avvalersi del personale
precario di cui ai commi 1 e 2 fino alla stabilizzazione dello
stesso.
Art. 25.
Ulteriori disposizioni per la stabilizzazione
1. Le disposizioni di cui al primo comma dell'art. 24 si
estendono al personale assunto a tempo determinato ai sensi della
legge regionale 9 maggio 2001, n. 17 (Disposizioni per
l'organizzazione ed il funzionamento delle strutture amministrative
di supporto agli organi elettivi della Giunta regionale) e della
legge regionale 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale
dell'Abruzzo, autonomia e organizzazione). Sono ammessi alle relative
procedure selettive, di cui al presente comma coloro che siano in
servizio alla data del 1° gennaio 2008. L'ammissione avviene per la
categoria ed il profilo professionale assegnato con il primo
contratto di assunzione a tempo determinato.
2. Alfine dell'attuazione del piano di stabilizzazione prevista
dal comma 1, l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale e la
Giunta regionale stabiliscono, nei limiti delle disponibilita' dei
propri bilanci e nei limiti dei posti destinati all'accesso
dall'esterno disponibili in organico determinati dalla programmazione
triennale del fabbisogno di personale, ciascuno con proprio atto da
adottare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente
legge, le modalita' ed i criteri per l'organizzazione del percorso
inerente il processo di stabilizzazione.
3. L'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale e la Giunta
regionale, al fine di adeguare le proprie dotazioni organiche alle
modifiche derivanti dall'attuazione delle disposizioni di cui al
presente articolo ed all'art. 24, sono autorizzati a rideterminare,
ciascuno con proprio atto da adottare entro sessanta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge, le rispettive piante
organiche, nel limite degli stanziamenti iscritti sui pertinenti
capitoli del bilancio corrente e fermo restando il rispetto delle
disposizioni di cui alla legge regionale 14 settembre 1999, n. 77
(Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della
Regione Abruzzo) e successive modifiche ed integrazioni.
4. Dall'applicazione delle disposizioni di cui al presente
articolo sono esclusi i responsabili delle articolazioni
organizzative dell'ufficio di diretta collaborazione del Presidente
di cui alla legge regionale n. 17/2001 e il dirigente della
segreteria del Presidente di cui alla legge regionale n. 18/2001.
5. Dall'entrata in vigore della presente legge non e' consentita
la stipula di nuovi contratti per assunzione di personale a tempo
determinato ai sensi della legge regionale n. 17/2001 e della legge
regionale n. 18/2001, e alla copertura dei posti destinati alla
stipulazione dei predetti contratti a termine si provvede
esclusivamente con personale regionale di ruolo.
6. Nella definizione del piano di fabbisogno del personale e
nell'attuazione del relativo processo di stabilizzazione del
personale di cui al comma i e' data priorita' all'individuazione dei
posti da riservare alla stabilizzazione del personale di cui al primo
comma dell'art. 24.
7. Le disposizioni del Piano straordinario per la stabilizzazione
del lavoro precario della Giunta regionale d'Abruzzo, approvato con
deliberazione di Giunta regionale 21 gennaio 2008, n. 38 possono
essere, altresi', estese ai titolari di contratti di collaborazione
con contratto in essere alla data del 1° gennaio 2008.
Art. 26.
Disposizioni per il personale a tempo indeterminato del Consiglio
regionale
1. Per il personale di categoria B e C assunto a tempo
indeterminato che presta servizio presso il Consiglio regionale
almeno da 10 anni il Servizio risorse umane entro 60 giorni
dall'entrata in vigore della presente legge indice un corso-concorso
per soli titoli per il passaggio alla categoria immediatamente
superiore.
In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale dell'art.
5 della citata legge regionale n. 17/2008, si osserva quanto segue.
L'art. 5 recante «limiti ed indirizzi tecnici per lo scarico su
suolo o strati superficiali del sottosuolo di acque reflue urbane,
domestiche ed assimilabili alle domestiche» disciplina tutte le
tipologie di scarichi al suolo di cui all'art. 103, comma 1, del
decreto legislativo n. 152/2006, che rappresentano un'eccezione al
divieto di scarico su suolo. A tal fine, la legge regionale rimanda
alla Tabella A allegata in cui sono individuati sistemi di
trattamento individuale, mentre non sono fissati i valori limite di
emissione cui devono necessariamente attenersi gli scarichi di acque
reflue urbane ed industriali, come previsto dal gia' menzionato art.
103, comma 1, lettera c) del decreto legislativo n. 152/2006.
La disposizione, pertanto, appare in contrasto sia con la
normativa nazionale, sia con l'art. 117, secondo comma, lettera s)
della Costituzione, ai sensi del quale lo Stato ha legislazione
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 24, commi
1 e 4, e dell'art. 25, comma 7, si osserva quanto segue.
Tali disposizioni adottano per la stabilizzazione del personale
precario della Giunta e del Consiglio regionale (personale con
contratto a tempo determinato e personale con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa) un criterio temporale
difforme e piu' ampio - come si evince dalla delibera di Giunta
regionale 21 gennaio 2008 n. 38 e dalla deliberazione n. 36 del 27
gennaio 2008 dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale,
richiamate dalla legge in esame - che si pone in contrasto con la
disciplina statale, contenuta nell'art. 1, commi 557 e 558, della
legge n. 296/2007 e dell'art. 3, commi 94 e 95, della legge n.
244/2007, che stabilisce il possesso dei 3 anni di lavoro alla data
del 28 settembre 2007.
Tale disposizione contrasta pertanto con i principi di
uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli art. 3 e 97, comma terzo, della
Costituzione.
In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 24,
secondo e quarto comma, si osserva quanto segue.
Tali disposizioni prevedono la stabilizzazione del personale
precario delle Aziende sanitarie locali, a fronte dell'accordo
Governo-Regioni per il Piano di rientro sanitario di cui alla
deliberazione di Giunta regionale n. 224 del 13 marzo 2007,
pubblicato nel B.U.R.A. n. 3 del 23 marzo 2007. Al riguardo, si fa
presente che, nella seduta dell'11 settembre 2008, il Consiglio dei
ministri ha deliberato la nomina del Commissario ad acta per la
realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Abruzzo, che indica, tra gli interventi
prioritari, al punto 1) la «razionalizzazione e contenimento della
spesa per il personale».
Invece la censurata disposizione in esame comporta,
essenzialmente, un incremento della spesa per le Aziende sanitarie
locali e quindi anche per la Regione - che e' gia' gravata da un
enorme deficit in materia sanitaria - in luogo di un'esplicita
restrizione del blocco del turn-over, che comporterebbe dei risparmi
di spesa.
Essa si pone, quindi, in contrasto oltre che con gli art. 3 e 97,
terzo comma, della Costituzione, per violazione dei principi di
uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, anche con l'art. 81, comma 4, perche' non indica i
mezzi per far fronte a tale maggiore spesa.
Tale disposizione, inoltre, si pone in contrasto con le
prerogative del Commissario ad acta, previste dall'art. 4 del
decreto-legge n. 159/2007, convertito con legge n. 222/2007, in
quanto va ad incidere sul potere commissariale limitandone l'azione e
determinando cosi un'alterazione nel rapporto fra Governo e
Commissario. Essa si pone in contrasto anche con l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, mettendo a rischio l'unita' economica e
dei livelli essenziali delle prestazioni e violando palesemente il
principio di leale collaborazione, previsto espressamente da tale
articolo.
In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 25, primo
comma, si osserva quanto segue.
Tale art. dispone l'applicabilita' dell'art. 24, primo comma,
riguardante il processo di stabilizzazione dei lavoratori precari
della Giunta e del Consiglio regionale, anche al personale precario
operante presso gli uffici di diretta collaborazione degli organi
politici (Uffici del Consiglio e della Giunta regionale nonche'
gruppi consiliari), assunti a tempo determinato ai sensi delle leggi
regionali n. 17/2001 e n. 18/2001.
Esso, pertanto, si pone in contrasto con le disposizioni statali
vigenti (art. 1, commi 557 e 558, della legge n. 296/2006 e art. 3,
comma 94, della legge n. 2447/2007), che escludono l'applicabilita'
delle procedure di stabilizzazione al personale di diretta
collaborazione degli organi politici, nonche' con gli art. 3 e 97,
terzo comma, della Costituzione, per violazione dei principi di
uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, nonche' del principio di accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico (come affermato
dalla costante giurisprudenza di codesta Corte). E' evidente,
infatti, che la trasformazione del rapporto di lavoro,0 del personale
degli uffici posti alle dirette dipendenze degli organi politici
regionali, da tempo determinato a tempo indeterminato, si risolve in
una deroga ingiustificata alla regola del concorso pubblico, posta a
garanzia del buon andamento e della imparzialita'
dell'amministrazione.
In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 25, comma
3, si osserva quanto segue.
Tale articolo prevede che l'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale e la Giunta regionale rideterminino le rispettive piante
organiche, al fine di adeguarle ai gia' richiamati processi di
stabilizzazione del personale precario.
Esso, pertanto, si pone in contrasto con la normativa statale
vigente che prevede la stabilizzazione del personale precario «nei
limiti dei posti disponibili in organico» (art. 1, comma 558, della
legge n. 296/2007), nonche' con i principi di uguaglianza,
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui
agli art. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione.
In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 25,
quinto comma, si osserva quanto segue.
Tale articolo prevede che «dall'entrata in vigore della presente
legge non e' consentita la stipula di nuovi contratti per assunzione
di personale a tempo determinato» presso gli organi di indirizzo
politico della regione, precludendo, quindi, agli organi stessi nelle
legislature successive di potersi valere, per la durata del mandato,
di collaboratori di loro fiducia, che per definizione sono legati con
rapporto fiduciario particolarmente intenso.
Esso introduce, percio', una modalita' di organizzazione degli
uffici di vertice del Consiglio e della Giunta, in contrasto con i
principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione di cui agli art. 3 e 97, terzo comma, della
Costituzione (sentenza Corte costituzionale n. 277/2005.
In ordine alla denunciata incostituzionalita' degli art. 24,
comma 3, 226 infine, si osserva quanto segue.
Tali disposizioni prevedono l'espletamento di tipologie di
corsi-concorsi di riqualificazione nonche' la reviviscenza di
graduatorie i cui termini risultano scaduti.
Essi si pongono percio' in contrasto con i principi di
uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli art. 3 e 9, comma terzo, della
Costituzione e con la costante giurisprudenza di codesta Corte, la
quale ha gia' piu' volte chiarito che, nel passaggio ad una fascia
funzionale superiore, deve essere ravvisata una forma di reclutamento
soggetta alla regola del pubblico concorso, quale meccanismo di
selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci.
Istanza di sospensione.
I gravi sospetti di illegittimita' costituzionale che gravano
tanto sull'intera legge - recante importanti norme in delicati
settori, quali quello alla tutela ambientale e quello del pubblico
impiego - perche' adottata da un organo legislativo incompetente
perche' in prorogatio, quanto sulle numerose norme specificamente
indicate; nonche' l'immediata entrata in vigore della legge,
promulgata il 24 novembre, pubblicata nel B.U.R. il 26 novembre 2008
ed entrata in vigore il successivo giorno 27 novembre 2008),
legittimano e rendono necessario proporre l'istanza di sospensione,
ai sensi dell'art. 25 della legge n. 87/1993 e dell'art. 21 della
deliberazione del Presidente della Corte costituzionale 7 ottobre
2008 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 201 del 7 novembre 2008
ed entrata in vigore dal 6 dicembre 2008).
Infatti la possibile esecuzione della legge gia' dotata di
efficacia, ed in particolare gli articoli specificamente impugnati
(art. 5. 24, 25 e 26) comporta il concreto e grave rischio di un
irreparabile pregiudizio sia all'interesse pubblico, perche'
stravolge il principio che un organo elettivo in «prorogatio» non
puo' adottare atti eccedenti l'ordinaria amministrazione, sia al
diritto dei cittadini, perche' ne modifica i diritti e i doveri
riguardanti l'applicazione delle nonne statali poste a tutela
dell'ambiente e ne comprime gravemente il diritto di accedere al
lavoro in condizioni di parita' con altri aspiranti, mediante il
concorso pubblico.